Magistrato di Cassazione, senatore per una legislatura tra le fila di Rifondazione Comunista, Domenico Gallo è impegnato nel mondo dell’associazionismo e dei movimenti per la pace. E’ in prima fila nei comitati per la difesa della Costituzione, come il “Coordinamento democrazia costituzionale” e “Libertà e giustizia”. Ecco, di seguito, il suo intervento scritto per la Voce delle Voci.
Non una revisione, una sostituzione.
Domenico Gallo. Nelle altre foto, manifestazioni in difesa della Costituzione
Dalla semplice lettura del titolo: “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione” ci rendiamo conto che la riforma che il popolo italiano sarà chiamato ad approvare o a rifiutare con il referendum prossimo venturo non è una semplice legge di revisione della Costituzione. Si tratta di un intervento che modifica o sostituisce ben 47 articoli, oltre un terzo dell’intero corpo normativo, realizzando in questo modo la sostituzione dell’ordinamento democratico previsto dalla Costituzione del 48 con un altro ordinamento, ispirato a principi e ragioni affatto differenti da quelle che avevano guidato i padri costituenti. Si tratta, pertanto, di un progetto ambizioso simile a quello che in Francia nel 1958 determinò il passaggio dalla IV alla V Repubblica con la riforma De Gaulle.
Se la riforma sarà approvata, si potrà parlare a ragion veduta di seconda Repubblica perché avremo detto addio alla prima.
Un metodo inaccettabile: la Costituzione di minoranza.
La prima critica che si deve muovere alla riforma costituzionale concerne il metodo con cui è stata approvata. La Costituzione della Repubblica italiana fu approvata dall’Assemblea costituente il 22 dicembre 1947 con 458 voti favorevoli e 62 contrari. I deputati dell’Assemblea costituente furono eletti con sistema proporzionale, rappresentavano tutte le componenti politiche sociali e culturali presenti nel popolo italiano e vararono la Costituzione con un accordo quasi unanime. Si trattava di edificare le mura della casa comune per unire il popolo italiano e trasformarlo in una comunità politica unita da un destino comune. La nuova Costituzione fu scritta ad iniziativa e ad impulso esclusivamente del Parlamento, senza che il Governo potesse mettervi becco. Quando l’Assemblea Costituente discuteva del progetto della Costituzione i banchi del Governo rimanevano vuoti. Tutto il contrario di quello che è successo quest’anno con l’approvazione della revisione costituzionale. Quando il capo del Governo si è presentato in Parlamento l’11 aprile per concludere la discussione finale sulla sua nuova Costituzione, i banchi del Parlamento erano vuoti, mentre il banco del Governo era strapieno. Questo dovrebbe far riflettere sulla totale delegittimazione politica del percorso che ha portato una maggioranza risicata, frutto di un Parlamento eletto con una legge maggioritaria dichiarata incostituzionale (Corte Costituzionale, sentenza numero 1/2014), ad approvare sotto dettatura dell’esecutivo la più pesante riforma della Costituzione della storia repubblicana.
La Costituzione è un bene comune: non appartiene ad un partito o ad un Governo
La riforma della Costituzione dovrebbe fiorire da un dibattito collettivo, aperto e condiviso perché in essa sono scolpite le basi della convivenza civile. Le Costituzioni si modificano infatti con assemblee costituenti, in ogni caso con Parlamentari eletti con sistemi proporzionali a seguito della più ampia condivisione tra le forze politiche. Le Costituzioni sono fatte per unire un popolo, per questo non possono essere imposte da una fazione politica.
La Costituzione italiana ha unito il popolo italiano costituendolo in comunità politica che si riconosce in un destino comune. Quel destino che i padri costituenti vollero garantire alle generazioni future, ancorandolo ad una serie di beni pubblici repubblicani, quali: l’eguaglianza, la pace, il pluralismo, l’istruzione, la solidarietà sociale, la salubrità dell’ambiente, la dignità del lavoro, che sono tutt’ora di straordinaria attualità anche se da molti anni languono nei palazzi della politica, quando non sono apertamente ripudiati. Grazie alla Costituzione, il popolo italiano è rimasto unito anche quando si sono verificate drammatiche rotture storiche, come la guerra fredda. E’ la Costituzione che ha impedito che la guerra fredda ci trascinasse nella tragedia della guerra civile, com’è avvenuto in altri Paesi. E’ la Costituzione che, attraverso l’indipendenza della magistratura, ci ha salvato da sbocchi autoritari ed ha tenuto unito il popolo italiano nelle drammatiche contingenze della strategia della tensione e del terrorismo. Adesso che, per le vicende della globalizzazione e delle crisi politiche del dopo 89, si sono sfaldate le grandi organizzazioni di coesione sociale, come i sindacati, i partiti e le associazioni di massa, nella società liquida in cui l’individualismo imposto dal mercato trionfa, la Costituzione è l’unico baluardo che mantiene l’unità del popolo italiano, che ci consente di essere ancora un comunità politica unita da un destino comune in cui tutti possiamo riconoscerci.
Le patologie istituzionali: quelle reali… e quelle immaginarie!
Per le ragioni che abbiamo detto, se la nuova Costituzione sarà confermata dal referendum, le istituzioni non saranno più la casa comune del popolo italiano. In effetti già adesso non godono di buona salute, perchè le leggi elettorali hanno prosciugato i canali di collegamento fra il Parlamento e la società, fra la società civile e la società politica, che si è resa autonoma dal popolo sovrano ed è diventata autoreferenziale attraverso la manomissione dei meccanismi della rappresentanza politica. Una crisi profonda testimoniata, a tacer d’altro, dalla totale perdita di fiducia degli italiani nei partiti politici (3%) e nel Parlamento (8%), tanto che nel linguaggio corrente la rappresentanza politica viene percepita come una casta. Solo che per curare la malattia ci viene proposto di uccidere il malato. La cura suggerita con questa riforma è peggiore del male. La ricetta proposta è sbagliata perché è rivolta a risolvere delle patologie immaginarie.
Nel documento con il quale autorevoli giuristi hanno spiegato le ragioni che militano a favore del si, si premette che la riforma “affronta efficacemente alcune fra le maggiori emergenze istituzionali del nostro Paese.” In cosa consistano queste emergenze istituzionali che affliggono il nostro paese non è detto esplicitamente, ma lo si può dedurre dalle argomentazioni successive.
“Viene superato l’anacronistico bicameralismo paritario indifferenziato, con la previsione di un rapporto fiduciario esclusivo fra Camera dei deputati e Governo. Pregio principale della riforma, il nuovo Senato delinea un modello di rappresentanza al centro delle istituzioni locali. E’ l’unica ragione che oggi possa giustificare la presenza di due Camere”.
Orbene, un ordinamento democratico rappresentativo fondato sulla centralità del Parlamento si può articolare in una o due Camere, può prevedere funzioni paritarie o differenziate fra le Camere; ci sono vari modelli negli ordinamenti di democrazia costituzionale vicini al nostro, però è difficile concepire come un’emergenza istituzionale il fatto che ci sia una seconda Camera che condivide il potere legislativo con la prima. Forse è colpa del Senato se la disoccupazione giovanile è schizzata alle stelle o se la speranza di vita, per la prima volta dopo settant’anni ha cominciato a declinare?
E’ evidente che se si parla di emergenza istituzionale ci dev’essere un’altra ragione, che non sia la procedura di doppia lettura in Parlamento dei provvedimenti legislativi. La ragione di questa pretesa emergenza istituzionale è accennata in un passaggio successivo dove si spiegano i pregi di questo nuovo sistema, osservando che consente di “superare i problemi derivanti da sistemi elettorali diversi”.
Qui si spiega l’arcano. Se si opta per sistemi elettorali, come il porcellum e come l’Italicum che, attraverso premi di maggioranza assurdi, distorcono profondamente la volontà espressa dai cittadini italiani con il voto, allora due Camere elettive non ce le possiamo più permettere perché non esiste un algoritmo che può assicurare la stessa maggioranza sia alla Camera che al Senato. A questo punto diventa urgente (è una vera e propria emergenza istituzionale!) eliminare una Camera elettiva, altrimenti il sistema diventerebbe ingovernabile.
Il convitato di pietra: la riforma elettorale.
Sebbene taciuto, in realtà esiste un legame inestricabile fra la riforma elettorale e quella costituzionale, l’una sorregge e giustifica l’altra e viceversa, e tutte e due insieme concorrono a delineare il nuovo volto della democrazia italiana che verrà fuori dal processo delle riforme.
Anzi la riforma costituzionale è tributaria della riforma elettorale, costituisce un adattamento della Costituzione formale alle esigenze imposte dal nuovo sistema elettorale, sciogliendo dei nodi altrimenti inestricabili.
Del resto la legge elettorale lungi dal rappresentare un’asettica tecnica di selezione della rappresentanza, è il principale strumento attraverso il quale si realizza un ordinamento rappresentativo e viene data concreta attuazione al principio supremo posto dall’articolo 1 della Costituzione che statuisce: “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione”. Sono le caratteristiche dei sistemi elettorali, e le loro opzioni per l’organizzazione della rappresentanza e la traduzione dei voti in seggi, che determinano la vera natura costituzionale del sistema politico, aumentandone o diminuendone il tasso di democraticità. Non si può comprendere, pertanto, il valore ed il significato profondo della riforma costituzionale se non si considera la sua interazione con la riforma elettorale.
A cosa servono le elezioni?
La democrazia – scriveva Schumpeter nel suo saggio del 1942, Capitalismo, socialismo e democrazia – è “lo strumento per giungere a decisioni politiche, in base al quale singoli individui ottengono il potere di decidere attraverso una competizione che ha per oggetto il voto popolare”.
Secondo questa concezione, la vera funzione del voto è quella di consentire ai cittadini di scegliersi un governo “direttamente o attraverso un corpo intermedio che a sua volta genererà un esecutivo”. Ciò che davvero conta è che dalle elezioni emerga l’indicazione chiara ed univoca di un Governo e del suo capo. Insomma la democrazia, secondo questa concezione che oggi è ritornata in voga, si risolve nel diritto dei cittadini di scegliere da chi vogliono essere comandati. La riforma elettorale, italicum, è perfettamente coerente con questa visione. Il giorno stesso del voto sapremo a quali individui è stato conferito il potere di prendere le decisioni politiche ed è irrilevante che siano prescelti da una minoranza di elettori. Non è questa la democrazia che i padri costituenti avevano promesso al popolo italiano quando scrivevano che la sovranità spetta al popolo e che tutti i cittadini hanno diritto di concorrere a determinare la politica nazionale. Nella loro ingenuità pensavano che il popolo dovesse contare veramente qualcosa.
Se questa è la concezione della democrazia che emerge dalla riforma elettorale, allora è evidente che la Costituzione formale deve essere modificata per raccordarla a questo sistema.
La prima cosa che si deve eliminare è che ci siano due Camere legislative elette direttamente dal popolo. Non possiamo più permettercelo, perché nessuna alchimia elettorale può garantirci che gli elettori investiranno del potere di governare lo stesso gruppo di individui sia alla Camera che al Senato. Col sistema proporzionale per oltre 40 anni ci sono state maggioranze omogenee sia alla Camera che al Senato, però se si taroccano i risultati del voto non possiamo più aspettarci che ci sia omogeneità politica. Poiché il premio di maggioranza si vince o si perde anche per un solo voto, avere due Camere elettive sarebbe un azzardo che potrebbe portare all’ingovernabilità più assoluta se il premio venisse assegnato alla Camera dei Deputati ad una lista ed al Senato ad un’altra lista concorrente. Questo spiega perché l’abolizione del Senato elettivo venga considerato – dai sostenitori delle ragioni del si – una risposta efficace ad una emergenza costituzionale.
Dove sta l’emergenza? E’ tutta qui, se si vuole la democrazia dell’investitura, il Parlamento non può essere diviso in due Camere politiche, bisogna assolutamente eliminare una Camera elettiva.
I limiti del bicameralismo perfetto: alibi per una controriforma
Da oltre vent’anni in Italia si punta il dito sull’anomalia rappresentata da un sistema legislativo incentrato su due Camere che hanno uguali competenze e che comportano una duplicazione del procedimento legislativo e del dibattito per la fiducia e l’indirizzo politico fra Governo e Parlamento, con il fenomeno dei disegni di legge che fanno la navetta fra Camera e Senato, fin quando non vengono approvati nel medesimo testo dai due rami del Parlamento. Ciò comporta un inevitabile affaticamento della decisione politica ed un rallentamento dei tempi.
Tuttavia le statistiche parlamentari – disponibili online sul sito del Senato – smentiscono radicalmente coloro che si strappano le vesti sulla lunghezza dei tempi di approvazione delle leggi. Nella legislatura 2008-2013 le leggi di iniziativa del governo, che assorbono in massima parte la produzione legislativa, sono arrivate alla approvazione definitiva mediamente in 116 giorni. Addirittura, per le leggi di conversione dei decreti legge sono bastati 38 giorni, che scendono a 26 per la conversione dei decreti collegati alla manovra finanziaria.
Da anni, a seguito del rafforzamento dei poteri delle Regioni, si discute dell’opportunità di una seconda Camera che, in qualche modo sia rappresentativa delle autonomie locali, destinata a svolgere una funzione di raccordo fra l’esercizio del potere legislativo da parte dello Stato centrale e le esigenze delle istituzioni territoriali.
A questo riguardo sono stati avanzati dei progetti di riforma tendenti a ridisegnare il ruolo e le funzioni della seconda Camera, elaborati dapprima dalla Commissione bicamerale istituita nel 1997 e presieduta da Massimo D’Alema, e poi nel disegno complessivo di riforma della II parte della Costituzione approvato da una maggioranza di centro destra nel 2005 e bocciato dagli elettori grazie al referendum del 25/26 giugno 2006.
Tutti questi progetti sono naufragati per la loro insostenibilità politica e la loro inutilità istituzionale.
E’ singolare che si elimini il Senato, corpo politico elettivo di rappresentanti dei cittadini, per inventare un preteso Senato rappresentativo delle istituzioni territoriali, proprio quando si è esaurito il ciclo espansivo dei regionalismo e si prevede di ricondurre allo Stato centrale competenze che, troppo superficialmente sono state assegnate alle Regioni con la riforma del titolo V del 2001. Anzi uno degli obiettivi della riforma costituzionale – decantato nella propaganda del si – è proprio quello di ridurre i poteri delle Regioni, alle quali vengono sottratte competenze tipicamente regionali come il controllo del territorio. E’ certo, comunque che il Senato che rappresenta le istituzioni territoriali previsto dalla riforma non è quell’organismo che una parte della dottrina giuridica aveva preconizzato per raccordare il sistema delle autonomie con lo Stato centrale. Si tratta di un organismo quasi privo di poteri, politicamente neutro, incapace di avere un ruolo politico.
Che il nuovo Senato delle autonomie non debba giocare alcun ruolo politico ce lo spiega a chiare lettere la relazione introduttiva del disegno di legge di riforma costituzionale che ci svela perchè per Renzi è inaccettabile l’elezione diretta dei Senatori. Perchè: “potrebbe trascinare con sé il rischio che i senatori si facciano portatori di istanze legate più alle forze politiche che alle istituzioni di appartenenza, ovvero di esigenze particolari circoscritte esclusivamente al proprio territorio, e che la loro legittimazione diretta da parte dei cittadini possa, inoltre, indurli a voler incidere anche sulle scelte di indirizzo politico che coinvolgono il rapporto fiduciario, riservate in via esclusiva alla Camera dei deputati, in tal modo contraddicendo le linee portanti cui è ispirato il disegno di riforma.”
Insomma il nuovo Senato non deve mettere becco nelle questioni politiche, non deve entrare nel gioco delle scelte politiche di governo per non disturbare il manovratore.
E’ lecito nutrire opinioni differenti al riguardo alle soluzioni possibili ed opportune per superare gli inconvenienti del bicameralismo perfetto, tuttavia prima di mettere mano alla riforma del bicameralismo, occorre chiedersi che valore ha il bicameralismo nell’esperienza costituzionale della Repubblica italiana e qual’è il senso di una doppia deliberazione parlamentare nel percorso di formazione delle leggi.
Il Bicameralismo è una garanzia politica.
Orbene nell’esperienza costituzionale italiana degli ultimi vent’anni, che ha visto avvicendarsi al
potere forze politiche animate da una cultura estranea ai principi e valori costituzionali ed inclini a facili abusi ai danni dei diritti fondamentali del cittadino, è emerso tutto il valore del bicameralismo come garanzia politica di primaria importanza per il mantenimento degli equilibri democratici.
Il sistema del bicameralismo, pur in presenza di un Parlamento nel quale è stata annichilita la rappresentanza, grazie ai guasti prodotti dal porcellum, ha consentito di rallentare e rendere più meditata la decisione politica, dando la possibilità alla società civile di interloquire con i suoi rappresentanti istituzionali per correggere le scelte più inaccettabili ed impedire colpi di mano.
Proprio l’esperienza storica di questi ultimi anni ci ha insegnato che, se non vi fosse stato il bicameralismo, sarebbero divenuti legge progetti folli che nella XVI legislatura (2008-2013) sono stati approvati dall’uno o dall’altro ramo del Parlamento, come l’espulsione di migliaia di fanciulli dalle scuole italiane (inserita nel pacchetto di sicurezza Maroni), come il cosiddetto “processo breve” che consegnava la resa dello Stato alla mafia, o la cosiddetta legge bavaglio, che disarmava la polizia e la magistratura dei mezzi di investigazione moderni, aprendo la strada all’impunità.
Se è opportuno articolare delle riforme per porre rimedio agli inconvenienti del bicameralismo perfetto, tuttavia non è lecito buttare a mare il bambino e l’acqua sporca. Non si può mettere mano alle riforme senza tenere presente i dati dell’esperienza costituzionale italiana dai quali emerge un’allarmante tendenza al disprezzo dei valori repubblicani ed all’abuso di potere da parte del ceto politico di governo.
Superare la parità totale dei compiti delle camere non comporta affatto la conseguenza di cancellare l’elettività dei senatori, che è garanzia della loro reale autonomia. La Camera può essere la sola deputata a dare e togliere la fiducia al governo senza che il Senato venga ridotto ad una sorta di camera di serie B, destinata a lavorare nel tempo libero di sindaci ed esponenti delle Regioni e alla quale non vengono riservate le necessarie funzioni fondamentali nell’assetto istituzionale, a garanzia dell’equilibrio democratico.
Gli obiettivi della riforma: il premierato assoluto
Nessuno si oppone, pertanto, ad un’opera di manutenzione della Costituzione che possa rimediare agli inconvenienti del bicameralismo perfetto, ma la grande riforma Renzi/Boschi non interviene sulle inefficienze del bicameralismo. Essa persegue un altro obiettivo: quello di aggredire la centralità del Parlamento, cominciando ad eliminare una Camera ed assoggettando l’altra, eletta con metodo supermaggioritario, alla supremazia del Governo, che, essendo già padrone della maggioranza parlamentare, con la riforma, imponendo l’approvazione delle leggi a data fissa, nel termine di 70 giorni, si impadronisce dell’agenda dei lavori parlamentari.
In questo modo viene appannata la distinzione fra potere legislativo e potere esecutivo, dal momento che il capo del partito politico “vincitore” delle elezioni, è a capo del potere esecutivo e controlla la maggioranza parlamentare, da lui stesso creata. A questo capo di partito che esercita un potere di fatto quasi senza limiti possono opporre solo un debole argine le istituzioni di garanzia, Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale.
Attraverso le riforme, viene consolidato il passaggio da una democrazia rappresentativa, fondata sulla centralità del Parlamento, ad una democrazia dell’investitura, fondata sulla prevalenza dell’Esecutivo sul Parlamento e del governo centrale sulle autonomie regionali. Il risultato finale è quello di instaurare una sorta di Premierato assoluto.
